"4,32 millones de personas con discapacidad,
más de 8.000 asociaciones luchando por sus derechos"
Opinión
El Ingreso Mínimo Vital: Una iniciativa excelente y una ejecución complicada
Por Octavio Granado, ex secretario de Estado de la Seguridad Social
18/06/2020
La iniciativa ha sido saludada por todos los sectores sociales, y la convalidación del RD-l ha salido adelante sin votos en contra. El IMV ha venido para quedarse, con un impacto económico notable que va a salir de los Presupuestos Generales del Estado, y va a provocar efectos sociales y económicos positivos. Pero también desata mucha preocupación por problemas competenciales, la presumible expansión de la picaresca, y por la capacidad de la norma para actuar decididamente contra las situaciones de mayor necesidad. De ahí que estas notas pretendan ayudar a detectar problemas que puedan abordarse en la tramitación normativa (parlamentaria y desarrollo reglamentario), así como en las inevitables modificaciones de la normativa autonómica que deberán producirse, y con algunas sugerencias mejorar la aplicación del RD-l.
1. La cuestión competencial
El RD-l se ha aprobado como desarrollo por parte del Gobierno de la Nación del artículo 41 de la Constitución, cuya letra ampara explícitamente una norma como la que vemos. Cuando se planteó la Iniciativa Legislativa Popular, los firmantes querían una norma de Seguridad Social que garantizara cuantías comunes en todos los territorios, en vez de la fronda de prestaciones diferentes en cada Comunidad Autónoma. En este sentido, el texto debería satisfacer este planteamiento, aunque la complejidad de su trazado hace que no lo haga sino muy parcialmente.
En realidad, en los países de la Unión Europea los sistemas de Seguridad Social comparten claramente dos elementos fundamentales:
- El carácter de seguro. Bien sea de forma individualizada, a través de la capitalización de las aportaciones, bien a través de la mediación normativa del reparto, los contribuyentes son los beneficiarios exclusivos de las prestaciones.
- La aspiración de universalidad. Los sistemas comenzaron agregando diferentes regímenes, mutualidades y ámbitos de protección, generalizaron y uniformaron cotizaciones y prestaciones, y fueron disminuyendo las diferencias entre los diferentes colectivos protegidos.
Por el contrario, la asistencia social, de acuerdo con la Carta Social Europea y los diferentes documentos del Consejo de Europa, y cito una sentencia conocida del Tribunal Constitucional, la 36/2012 de 15 de marzo, “… abarca a una técnica de protección situada extramuros del Sistema de Seguridad Social… Se trata de un mecanismo protector en situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social. Entre sus caracteres típicos se encuentran, de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de sus destinatarios o beneficiarios, y de otra, su dispensación por entes públicos…” En los países europeos hay asistencia social prestada por sistemas de Seguridad Social, la menor parte, pero una gran mayoría de los países optan a los servicios sociales como gestores de estos programas.
La Constitución Española relaciona en el artículo 147 la asistencia social como competencia posible de las Comunidades, y todos los Estatutos de Autonomía la enuncian directamente. Cuando se producen los traspasos de competencias en los Estatutos de Autonomía las Comunidades Autónomas reciben fondos de asistencia social, que todas las Comunidades Autónomas convierten en rentas mínimas de inserción. La disparidad de las mismas en requisitos y cuantías hace que en estos momentos existan ayudas de mayor importe en Cataluña y Euskadi, mientras en el resto de las comunidades se mueven en torno a la cuantía de las pensiones no contributivas.
Así las cosas, el RD-l se ampara en el artículo 41 de la Constitución para poner en marcha una prestación no contributiva de la Seguridad Social con un objetivo y un colectivo de posibles beneficiarios bastante similar a los objetivos de las rentas mínimas de inserción dictadas al amparo del artículo 147 de la Constitución y de sus respectivos Estatutos de Autonomía por todas las CCAA. Cuestión que en algún momento posiblemente sea enjuiciada por el Tribunal Constitucional, y sobre la que me gustaría resaltar algunos elementos que ya han sido objeto de pronunciamiento por nuestro Tribunal Constitucional:
- El financiar una actividad no implica alteraciones del régimen competencial (a raíz de subvenciones convocadas para organizaciones feministas por el Instituto de la Mujer).
- El que una Comunidad no haya completado el desarrollo de una competencia no habilita al Estado para asumir este desarrollo sustituyéndola (a raíz del proyecto de Ley del Suelo).
- El que el Estado tenga potestad tributaria no cambia para nada las competencias en gestión de las Comunidades Autónomas (a raíz de la petición de gestión del 0,7% de IRPF asignado a otros fines de interés social).
Esta última cuestión probablemente tenga también relevancia para determinar si es procedente que solo las Comunidades Autónomas de Euskadi y Navarra tengan traspasada la gestión del Ingreso Mínimo Vital, precisamente por su potestad tributaria.
La resolución que el RD-l ha dado a esta cuestión competencial ha sido reconocer las normas autonómicas dictadas “en el ejercicio de sus competencias” por las Comunidades que coincidan con el objetivo del IMV, y declarar que en los requisitos de ingresos las rentas mínimas de inserción o similares no computarán como renta, lo que sin duda es una solución inteligente, adoptada al calor de un proceso negociador intenso entre el Gobierno de la Nación y los gobiernos autonómicos que es de agradecer, y que ha producido sus efectos (la votación del Congreso es reflejo de un alto grado de consenso sobre el IMV en estos debates), pero que como veremos posteriormente no deja de plantear problemas.
2. La configuración del IMV como una prestación no contributiva del Sistema de Seguridad Social.
El RD-l configura el Ingreso Mínimo Vital como una prestación preventiva de las situaciones de pobreza y exclusión social, dentro del marco de la acción no contributiva de la Seguridad Social (Real Decreto 8/2015, de 30 de octubre, en adelante LGSS). La cuantía de la prestación viene definida por un nivel mínimo de renta estimado para cada unidad de convivencia, al que se le detraen los ingresos de la persona o unidad de convivencia de los beneficiarios. Esta garantía de un nivel mínimo sigue la estela de las ya existentes pensiones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, y su relación con las mismas plantea algunos problemas que se quieren comentar en este apartado, relacionados con la configuración de las anteriores prestaciones no contributivas.
Comenzando por las ayudas por hijo a cargo, en España, inicialmente, existía un subsidio por hijos a cargo que se otorgaba a todos los cotizantes del Sistema sin distinción de rentas. La aparición de pensiones no contributivas vinculadas a situaciones de carencia de rentas (los ingresos superiores al 35% de la pensión se detraían de la pensión, y por tanto si eran superiores a la misma generaban una cuantía nula) sirvió para eliminar los subsidios por hijo a cargo sin vinculación de renta y su reconversión en una asignación económica por cada hijo menor de dieciocho años, cuyo requisito era carecer de rentas por valor de un límite actualizado periódicamente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Los hijos mayores de 18 años generaban el derecho a esta asignación con una discapacidad superior al 65% y posteriormente se ampliaron estas prestaciones con otras específicas en favor de los partos o adopciones múltiples, o del cuidado para los niños afectados por enfermedades graves. Ahora, las asignaciones por hijo a cargo, con la excepción de las de personas con una discapacidad mayor del 65% quedan a extinguir, con una posibilidad transitoria de mantenerse si no se cumplen los requisitos del IMV.
Las pensiones no contributivas vinieron a ampliar la asistencia social que se prestaba a personas sin recursos, que con una normativa muy rígida (en ocasiones vulnerada por motivos políticos en el régimen anterior) se pagaba con cargo al denominado Fondo Nacional de Asistencia Social (FONAS, después FAS). Cubrían las personas que llegaban a la edad de jubilación sin carrera contributiva suficiente, y a las personas con una “invalidez” (sic) que les impedía acceder al mercado de trabajo con una edad menor (de 18 a 65 años). Tanto en el caso de la jubilación como en el caso de la invalidez las pensiones no tienen naturaleza preventiva, sino que se dirigen esencialmente a colectivos excluidos del mercado de trabajo (discapacidad, residencia en el extranjero, pero también simplemente mujeres ausentes del mercado de trabajo). En realidad, una persona en una situación con vulnerabilidad económica motiva por una incapacidad o discapacidad optaba en muchos casos por una PnC, como veremos ahora.
El Ingreso Mínimo Vital replica, como ya se ha señalado, la compatibilidad con otros ingresos de las pensiones no contributivas, en el caso de las PnCs con una regulación legalmente establecida que aquí se deja, con una cierta displicencia, al desarrollo reglamentario. A petición de las organizaciones de personas con discapacidad, y concretamente del CERMI, las PnCs en el artículo 366 de la LGSS llegan a prever la compatibilidad de la pensión con los rendimientos del trabajo durante los primeros cuatro años de actividad laboral, con el límite del indicador público de rentas de efectos múltiples. La falta de revalorización del IPREM haría imposible en la actualidad utilizar el mismo como tope de compatibilidad, pero sí que sería imprescindible que la regulación de la compatibilidad fuera de aplicación a todas las prestaciones no contributivas por igual, a fin de eliminar agravios comparativos, y establecer estándares similares que garanticen la temporalidad del IMV, cuya configuración abunda en referencias a su carácter como prestación transitoria, dirigida a la inclusión en el merco de trabajo de sus destinatarios.
En todo caso, hay un problema que carece de solución si no se aplican modificaciones normativas en el ámbito estatal o en el de las Comunidades Autónomas. Para el Ingreso Mínimo Vital las rentas mínimas de inserción o similares no son un ingreso que se considere renta, lo cual es útil, como ya se ha indicado, para salir de la noria de prestaciones exiguas que se compatibilizan con trabajos sumergidos. Pero la normativa autonómica sí considera ingresos para el cálculo de los requisitos las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social con lo que lo razonable es suponer que todas las Comunidades Autónomas modificarán su normativa para convertir sus actuales rentas mínimas de inserción en prestaciones complementarias del Ingreso Mínimo Vital. A falta de un repaso con la normativa actualmente en vigor, a fecha de 2018 los requisitos de las diferentes normativas autonómicas quedarían subsumidos en los que se exigen para el Ingreso Mínimo Vital sin problemas.
En los años precedentes, muchas personas con discapacidad y carencia de rentas, que tenían derecho a solicitar, bien una PNC por invalidez, bien una renta mínima de inserción, optaron por la primera. Salvo en los casos de las Comunidades Autónomas de Euskadi y Catalunya, las PnCs tenían una cuantía levemente superior y algunos otros beneficios. Por esta razón es imprescindible que la reconversión de las rentas mínimas de inserción autonómicas, bien en prestaciones económicas complementarias, bien en ayudas a la vivienda, para escuelas infantiles, o para programas de inserción laboral, no solo se dirija al IMV, sino al conjunto de prestaciones no contributivas de la Seguridad Social percibidas por menores de 65 años. De no ser así, se generará un agravio que tendrá como víctimas a muchas personas con discapacidad, que acumulan también riesgo de exclusión o vulnerabilidad económica, y que se verían excluidas de la mejora colectiva que aspira a suponer el Ingreso Mínimo Vital.
Lo deseable sin duda sería que un acuerdo explícito o implícito garantizara un régimen de compatibilidad similar para las prestaciones no contributivas, las ayudas de las Comunidades Autónomas, y los ingresos compatibles con las mismas en periodo y cuantía. De no ser así, se generarían agravios de los que serían víctimas algunas personas con discapacidad, que se encontrarían con diferentes derechos en función de opciones legítimas que hubieran hecho en su día. Esta solución debería soslayar asimismo el hecho de que el artículo 3 de la LGSS declara que las prestaciones de la misma son irrenunciables. Una solución “imaginativa” dada por el INSS a algunos problemas en relación con este artículo ha sido la “suspensión” del derecho sin renuncia, pero tal vez sería mejor resolver el problema de forma directa.
Las últimas rúbricas de las prestaciones de naturaleza no contributiva a comentar en este apartado serían los complementos a mínimo de pensión y los subsidios no contributivos de desempleo para mayores de 52 años. Como los requisitos para su obtención tienen naturaleza personal y se descarta como criterio de rentas el de la unidad de convivencia de la persona beneficiaria, los problemas que van a plantearse con el IMV son de coherencia: personas a las que se haya denegado un IMV podrían disfrutar de estas ayudas; en casos extremos, personas que hayan percibido el IMV pueden encontrarse con que al cumplir la edad legal de jubilación ven como el complemento a mínimo de pensión solo se les concede de forma incompleta. Lo razonable para evitar estas situaciones es llegar a una regulación común sobre requisitos, que respete criterios de equidad social y deje transitoriamente las actuales situaciones hasta la finalización de las prestaciones percibidas, como se ha hecho con las ayudas por hijo a cargo.
3. El Ingreso Mínimo Vital, ayuda económica o programa social global
España debía desde hace décadas corregir sus diferenciales en materia de pobreza y exclusión social. Que lo haga solo merece felicitaciones, y que lo haga este Gobierno devuelve la esperanza a muchas personas que llevan años intentado paliar la pobreza, a veces continuando un esfuerzo que alcanza varias generaciones. Pero es muy importante que el IMV sea un éxito, una gran oportunidad de cambio social, porque su cuestionamiento extendería una manta de sospecha y decepción que contaminaría toda la política social. Las amenazas de fracaso pueden originarse por la falta de aplicación del IMV en relación con colectivos especialmente vulnerables, o por la falta de control en el volumen de gasto, a juicio del firmante cercano a los 7.000 millones de euros, que va a movilizar la medida a partir del año que viene.
Los programas de garantía de rentas mínimas en Europa, con la excepción notable de los países con menor nivel de renta del Este, se basan más en una oferta de diferentes servicios y programas que en una simple prestación económica. Naturalmente, cuando falta lo uno y lo otro que exista una ayuda es esencial, pero habría que llamar la atención sobre que programas de rentas mínimas, con prestaciones incluso más generosas que las previstas en el Ingreso Mínimo Vital, ya vienen funcionando en Euskadi, Cataluña, y en menor medida en Navarra, y la realidad de la exclusión y la vulnerabilidad es distinta y desde luego menos agria en estas comunidades, pero no ha desaparecido. En este sentido, sería urgente que las Comunidades Autónomas aprovecharan los recursos que los programas de rentas mínimas van a dejar de necesitar, al estar cubierto el mínimo vital por la prestación de la Seguridad Social, para poner en marcha programas de vivienda social, educación infantil para familias monomarentales, inserción al empleo, etc. Queremos señalar en este apartado algunos inconvenientes que observamos en el texto del RD-l para esta perspectiva más global.
En primer lugar, sorprende que no haya referencias en el texto a los beneficios que la antigua legislación de beneficencia concedía sin reparo a los destinatarios de las legislaciones protectoras, como las familias numerosas. En materia sanitaria, por señalar algo obvio, la asistencia sanitaria gratuita ha sido repuesta como un derecho desde 2018, pero queda por ejemplo el copago del gasto farmacéutico, que debería excluirse explícitamente de forma nítida para los destinatarios del IMV.
En cuanto a los colectivos destinatarios de la norma, el artículo 5 señala como titulares de la prestación, en su calidad de solicitantes a “personas con plena capacidad para obrar”. Dentro del colectivo de personas con discapacidad psíquica o lo que coloquialmente se denomina “enfermedad mental” hay personas que han sido incapacitadas parcialmente por diversas razones, y se verían excluidas del Ingreso Mínimo Vital. La norma no permite que haya un abono tutelado del IMV, sino que excluye su solicitud. La incapacidad parcial puede también producirse por otro tipo de trastornos, como la drogodependencia, la ludopatía, otras adicciones, o la prodigalidad (forma de trastorno que se traduce en compras compulsivas). Personas con una carencia de ingresos absoluta pueden verse doblemente condenadas: su trastorno les ha condenado a la indigencia, y ahora los poderes públicos les cierran, con doble candado, su posibilidad de salir mínimamente de ella. Debería preverse razonablemente un IMV con un procedimiento de tramitación específico para las personas en riesgo de exclusión o vulnerabilidad económica con una capacidad para obrar disminuida.
En el caso de otros colectivos situados en el epicentro de la pobreza en las sociedades “avanzadas” como son las personas en exclusión residencial, simplemente la norma prevé una prestación “convencional”, que se tramita convencionalmente en las oficinas de la Administración de la Seguridad Social, y se controla convencionalmente con cruces de datos con la Agencia Estatal de Administración Tributaria. El problema del sinhogarismo es, simplemente, que las personas en exclusión residencial con dificultad recuerdan su nombre, carecen de documento nacional de identidad, no pueden acreditar una residencia con la que justificar el empadronamiento… Su riesgo de exclusión, su vulnerabilidad y su privación son sin duda los más altos que imaginarse puedan, pero tal vez debería intentar perfilarse una modalidad de tramitación del Ingreso Mínimo Vital que les garantizara transitoriamente el acceso a la prestación, siempre que la carencia absoluta de ingresos, esto es, la vulnerabilidad económica sea extrema y se evita el efecto “llamada” con controles suficientes de los servicios sociales.
En otro plano, la necesaria colaboración entre diferentes administraciones públicas se pone en tela de juicio cuando se señala en el artículo 4 del RD-l que el IMV no puede ser solicitado por “personas usuarias de una prestación de servicio residencial, de carácter social, sanitario o sociosanitario, con carácter permanente y financiado con fondos públicos”.
Es decir, las personas que las hay, que en función de su elevado riesgo de exclusión y de su elevada vulnerabilidad reciben uno de estos servicios residenciales deben optar entre permanecer en el servicio o tramitar el IMV. Esta norma deja fuera, simplemente, a una parte significativa de las personas en situación de pobreza en España, según todos los estudios de los organismos oficiales, o de las OnGs. Pero además es incomprensible, porque los centros residenciales públicos y concertados tienen una amplia experiencia de prestación de servicios, consistente en el cobro de un porcentaje de los ingresos propios de sus usuarios (normalmente el 85% de sus prestaciones), y no es razonable que se prohíba a una persona perceptora del IMV que no pueda solicitar el ingreso en una institución en la que el apoyo económico pueda completarse con apoyo terapéutico y social.
Y como última reflexión de este apartado, el texto del RD-l produce una percepción de que los objetivos fundamentales de la norma están vinculados a grupos susceptibles de ser empleados, a los que se les facilitan medios económicos indispensables para su inserción laboral, pero incluso en las personas susceptibles de ser taxonomizadas así, no está claro que lo necesario y lo suficiente sean lo mismo. Tanto para estas personas, como para muchas otras menos empleables que forman parte de los millones de españoles en riesgo de exclusión, les sería útil que la norma habilitara programas reales de incorporación laboral, y en este sentido tanto los servicios sociales de base de las corporaciones locales como las OnGs tienen una experiencia de la que carecen los grandes establecimientos públicos estatales y autonómicos.
4. Reflexiones y sugerencias
Todas estas reflexiones pueden corregirse con ligeros retoques en la tramitación parlamentaria del RD-l, pero su aplicación conjunta requiere acuerdos más permanentes en el tiempo entre las diferentes administraciones. Las sugerencias aportadas en este artículo tienen una gran ventaja: no suponen, en principio, incremento de gasto, puesto que están pensadas para que la norma funcione mejor. Muchas de ellas serán abordables en momentos posteriores, pero deben estar presentes en el punto de vista con la que se monitorizan la norma y su desarrollo.
En realidad, el proceso de negociación con las Comunidades Autónomas ha sido intenso, y en el tiempo presente de la política española podríamos calificarlo sin problemas como ejemplar. Algún departamento del Gobierno ha mantenido informadas a las asociaciones que componen la red de atención a los problemas de exclusión (EAPN), que han aportado como es lógico sugerencias y reflexiones interesantes, aunque no han entrado en profundidad en los problemas de configuración.
Lo que se demanda ahora es que vaya construyéndose un acuerdo global entre administraciones, grupos políticos, y las OnGs que permitan que los recursos destinados al Ingreso Mínimo Vital se usen cooperativamente, con el mayor aprovechamiento posible. Si el IMV no consigue que se pongan en marcha reconversiones socialmente útiles de los recursos de las rentas mínimas de inserción autonómicas, no habremos llegado plenamente a los objetivos de la norma. Pero si las OnGs que trabajan con las personas más vulnerables no colaboran en la aplicación del IMV, sus resultados serán más pobres y la picaresca volverá a aflorar.
Aunque solo sea desde la perspectiva del control, es fundamental que éste no se limite a un mero cruce de datos entre la Seguridad Social y la Administración Tributaria. Conocemos ya la dificultad objetiva de frenar el trabajo sumergido de quienes cobran una prestación de desempleo, y ahora con el COVID 19 hemos visto como ERTES de media jornada enmascaraban jornadas telemáticas de diez horas. He escuchado que los desempleados no pueden trabajar de ninguna forma, y los perceptores del IMV van a poder hacerlo, pero la literalidad de la norma nos indica que lo ingresado por trabajo acabará siendo deducido de la prestación, en un porcentaje u otro. El trabajo del colectivo de personas beneficiarias del IMV es básicamente el empleo doméstico, trabajos temporales de escasa duración, agrarios o de otros sectores con baja cualificación… No son precisamente los más fáciles de detectar con simples cruces de datos informáticos.
Es un trabajo algo más profundo, el que llevan realizando con medios muchísimo más escasos y nula atención pública las OnGs y los servicios sociales de base en las Corporaciones Locales, que permitiría una mejor consideración de todas las personas afectadas y la atención a las necesidades de cada una de ellas. El acuerdo entre administraciones, fuerzas políticas y organizaciones de la sociedad civil debe ser el cimiento poderoso que eviten que la cizaña del agravio comparativo penetre por las grietas de una aplicación inadecuada de la norma. Si colectivos concretos, como las personas con discapacidad, las que viven en exclusión residencial, las personas con capacidad para obrar controlada, etc, accedan al Ingreso Mínimo Vital, nos encontraremos con que la nómina de los beneficiarios será confrontada con las relaciones de las solicitudes inadmitidas o denegadas, y el esfuerzo parecerá inconveniente a unos y baldío a otros. En este sentido, el esfuerzo que se requiere, no supone sino asociar a este gran paso a quienes pueden evitar tropiezos.
